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有钱花 花好钱 报好账 ——南水北调工程高峰期关键期经济财务工作综述

    2014年10期

    宋滢
    历经十余年建设,南水北调工程收获了东线通水、中线主体工程基本完工的建设成果。
    自2011年南水北调工程建设进入高峰期、关键期以来,南水北调经济与财务工作始终紧紧围绕国务院南水北调工程建委会以及国务院南水北调办(以下简称国调办)党组的要求,以工程建设为中心,在资金筹集和供应、资金监管、预决算管理、经济政策研究等方面推出一系列举措,坚持做到“有钱花”——保证资金供应,“花好钱”——提高使用效率、保证资金安全,“报好账”——做好完工决算,千方百计管好、用好每一笔资金。
    截至2013年年底,已累计供应资金2125.7亿元,满足了工程建设资金需要,实现了工程建设资金充足供应,为工程建设提供了强有力的资金保障,未出现一起重大资金违规违纪问题。
     早谋划 确保资金不断链
    工程建设好比作战,兵马未动,粮草先行。提供充足的资金,保证工程“有钱花”,是确保工程建设目标实现的重要条件。
    “确保资金不断链是工程顺利开展的保障,资金管理工作贯穿工程建设的始终。”国调办经济与财务司司长朱卫东说。
    2011年3月1日,国务院南水北调工程建设委员会第五次会召开,时任国务院副总理、国务院南水北调工程建设委员会主任李克强指出,南水北调工程已进入投资的高峰期和建设的关键期,要扎实推进主体工程建设,确保资金安全无虞。
    进入高峰期、关键期,工程建设年度投资规模之大、强度之高,前所未有。2011年至2013年,要完成投资1500亿元左右,在高峰期的三年左右时间内完成2/3的投资。2014年工程通水目标已定,工程现场急需充足的“粮食”供应,确保资金的筹措与供应,任务艰巨。
    然而,宏观经济、金融市场、工程建设的客观形势严峻,资金供应面临着诸多难题。
    高峰期、关键期间,南水北调工程基金征缴入库难,过渡性资金提取受金融市场走势影响较大,资金掌控难度变大,这就更加大了资金筹措和供应的压力。
    如何保证近1500亿投资计划资金的及时、充足供应?
    面对难题,国调办根据工程建设进度需要,提早准备,争取主动,开辟融资渠道,优化筹资方案,统筹安排南水北调基金、重大水利建设基金、过渡性资金和项目法人贷款等,保障工程建设资金需要。
    首先,积极协调落实政府性基金。南水北调基金和重大水利基金是工程建设资金的重要来源,这两项基金征缴如何,直接影响工作建设资金供应。为此,国调办在会同有关部门落实两项基金征缴政策的基础上,加强与财政部相关部门的协调,定期沟通重大水利基金和南水北调基金入库信息,准确预测年度基金的征缴情况,提出下一年度基金收支预算,并完善基金的请款、拨款程序。
    针对部分省市欠缴南水北调基金的情况,国调办协调财政部加大基金督缴力度。通过多层次、多渠道与财政部相关司商谈基金征缴工作,在此基础上,与财政部制定了基金征缴的具体措施。并多次会同财政部、审计署相关部门,共同组成督查组,赴河北省、河南省、天津市进行专项督查、督缴。使征缴工作取得明显成效,保证了两项基金及时用于工程建设。
    其次,精心组织过渡性资金融资工作。由于当年征缴两项政府性基金不能满足工程建设进度资金需求,经国务院批准,国调办开展了多渠道融资工作。工程建设高峰期间,又正值金融市场变动复杂时期。国调办紧紧围绕确保资金供应,降低融资成本这一核心,积极开拓创新融资模式。除积极争取传统的银行优惠利率贷款之外,还与相关金融机构研究探索,根据金融形势变化及时调整融资结构。
    同时,加强与已签订合同金融机构的协调,根据工程建设进度及资金的实际需求情况,保证了过渡性资金及时足额拨付,节省融资成本几十亿元。
    资金供应的另一来源是银团贷款。为落实银团贷款,国调办早做准备,提前谋划。根据年度工程建设资金需要,协调各项目法人提前与银团做好沟通,安排好贷款指标,保证了工程建设适时提款。
    财政贴息可减少建设期利息的支出,直接用于冲减工程建设成本,是降低工程建设成本的重要政策措施,这一措施,在一定程度上可缓解工程投资控制的压力。国调办争取财政贴息,依据财政部的要求,督促各项目法人上报年度财政贴息申请,协调并取得财政部对南水北调工程财政贴息的支持。自2011年以来,财政贴息额度逐年增长。
    除保证主体工程资金需求之外,配套工程建设资金的落实同样重要。国调办加大协调指导配套工程融资的力度,配合相关司争取并落实中央对配套工程建设资金的补助。
    三年以来,通过一系列强有力的举措,南水北调工程建设资金得到有效保障,实现了工程资金不“断顿”,为高峰期和关键期间的工程建设,提供了强有力的资金支撑。
    特别是2012年正值工程建设的高峰年,年投资计划640亿元。各参建单位就像嗷嗷待哺的孩童,而投资高峰又偏与银根紧缩纠结在一起,这无疑给建设高峰中的南水北调工程出了一道大难题。
    国调办经济与财务司按照办党组提出的“抓细、抓实、抓死”的要求,增强忧患意识、风险意识、责任意识,依据年度预算和投资计划配置工程建设资金,千方百计满足了工程建设资金需求。
    精调度 紧盯现场解难题
    建设高峰期、关键期间,工程现场的资金使用也容易碰到难题。以工程建设为中心,就要一切面向工程建设一线。
    急工程所急,想工程所想,是经济财务工作的出发点和归结点。精调度,紧盯一线,及时解决工程建设中的实际问题,是经济与财务工作服务工程的第一要务。调查研究既是制定政策的基础,也是开展各项工作的前提。工程现场的资金供应状况究竟如何?为深入了解工程建设和征地移民资金供应情况,国调办组织人员先后赴河南、河北、山东等省,开展了资金专项调研。针对工程现场资金供应中存在的问题,提出了加强资金供应管理的有关措施。
    针对资金供应、资金监管、水价测算等,开展了一系列专题调研。不仅提升了工作的前瞻性,也及时准确了解了工程建设一线的实际情况,并对奖励机制、水价研究、相关经济政策制定中的问题,找到了有效的解决方法。
    为了确保在最短时间内,分类、分批将资金拨付到位,满足一线资金需求,国调办改进资金供应审批程序。2011年8月,进一步完善了资金供应管理的有关规定,定于每月下旬集中处理项目法人申报的下月资金需求。要求现场各项目法人,加快资金拨付或加大支付的力度,在物价上涨的压力下,对急需解决工程价差的在建单位,依据规定,预付部分差款。
    2013年中线主体工程建设工程进入冲刺阶段,工程建设的客观形势要求加快价差处理、设计变更和资金结算速度,保障一线资金及时、足额供给。
    担负着中线主体工程建设任务的中线建管局,按照“加快变更索赔处理,确保资金建设供应,保障工程建设”的要求,建立了“一部三组”计划合同工作法,通过建立多方联合、人员固定的现场投资控制管理体系,及时、高效地处理变更索赔问题,确保工程资金供应安全。
    所谓“一部三组”,就是中线建管局计划合同为“一部”,河南省省直管项目、河南省委托项目,以及河北省、天津市项目为“三组”。
    “工管处尽全力加快工程变更处理,按照合同规范,通过一切途径,保障项目部资金不缺口。”河北直管建管部工程管理三处处长苏超说。
    为了及时处理变更问题,建管、监理、设计、施工联合现场办公。原来的申报、审核流程得到简化,出现问题四方在现场商定,一次通过解决方案。只要变更立项,就想方设法为施工单位预结部分款项,尽量保证资金供应。
    为确保南水北调工程款优先保证现场资金需要,湖北省南水北调办(局)强化三方监管协议,努力构筑南水北调资金“防火墙”。他们制定了《湖北省南水北调工程施工单位建设资金三方监管协议管理办法》和《湖北省南水北调工程施工单位三方监管协议执行奖罚暂行办法》,取消施工单位5万元以上网上银行支付权限,改为柜面审核支付,切实解决了三方监管协议中的制度性漏洞。
    减存量 提高效率保需求
    有钱花了,如何花好钱,精打细算地“过日子”同样重要。这就要合理地使用资金,力争将来之不易的每一笔钱都花在刀刃上。在保证有钱花的同时,尽量减少资金占压浪费,节省资金成本,提高资金使用效益。
    2011年,南水北调工程建设进入高峰期后,工程进度提速,资金拨付量激增,资金使用效率的问题就突显出来。
    当时,南水北调系统各单位账面积存资金量普遍较大。资金一旦积压,不仅增加了利息的支付费用,大量的存款还会影响到资金安全。
    在国务院南水北调工程建委会第六次会议上,建委会主任李克强明确要求切实用好每一笔资金,把宝贵的资金用在刀刃上。国调办主任鄂竟平强调,要突出监控管资金,提高资金使用效率。高效地使用资金,成为经济与财务管理工作中面临的重要任务。
    如何有效地避免资金滞留、积压?控制账面资金积存是一项重要措施。
    国调办着手大力推进资金精细化管理。在满足工程建设和征地移民工作资金需求前提下,加强账面资金控制,将存量控制在最低限度,不断提高资金使用效益。
    要解决资金积压量大的问题,首先要找到“症结”究竟在哪里。
    2011年,国调办组织人员,多次赴河南、湖北、山东、河北等省开展了专项调研,进一步掌握了工程一线资金需求的实际情况,认真分析账面积存资金的原因,有针对性地解决资金供应中存在的问题。
    依据工程进度,实事求是地申请资金,减少不必要的资金存量。了解了一线资金的实际情况后,国调办一方面加强对各单位资金需求的审核,要求项目法人提高资金实际需求的预测能力。另一方面,实行资金拨付与账面资金消化进度直接挂钩的措施,严格根据工程建设和征地移民工作进度及需求拨付资金,防止了因资金无法“消化”而导致的大量滞留。
    此外,优化资金配置,控制资金供应节奏,有效地提高资金使用效率。在资金配置方面,国调办按照资金使用成本高低,统筹安排不同类别的资金。通过优先使用财政性资金,同时通过搭配过渡性资金的方式,控制资金供应节奏,削减了资金存量。
    另外,下达各单位账面资金积存控制指标,每月跟踪分析各单位账面资金积存资金情况,责成资金积存多的单位采取措施,加大资金支付或兑付力度。
    近两年来,通过对账面资金余额的控制,各单位逐步改变了投资计划与资金拨付同步实施的简单方式,主动采取措施,控制账面资金积存。
    为了保证各项资金及时供应到位,中线建管局加强资金使用的过程管控,精细编制资金用款计划,准确掌握各时段资金需求。
    中线建管局财务与资产管理部部长苏明中介绍说,除了开展建设资金使用情况自查自纠和专项检查外,中线建管局还充分利用银行网络平台,适时跟踪施工单位现场资金动态。
    对资金余额过小或过大、预期资金紧张、工程进度严重滞后的施工标段,中线建管局财务部实施重点控制,对完工项目的资金使用情况进行阶段性验收审核检查,形成了资金使用日常管控与完工验收审计相结合的资金使用管控体系,促进了建设资金的安全和合法、有效使用。
    2013年,国调办在原有控制资金措施的基础上,进一步深挖潜,资金存量再创新低。通过不断压缩存量,优化资金配置等有效手段,目前,资金存量大幅减少,资金使用效益不断提高,节省了资金融资利息。
    严监管 保障安全堵漏洞
    南水北调工程建设资金额度大,资金流集中,工作涉及层多面广,确保资金安全不容易。资金监管是确保资金使用安全的重要举措,也是保障干部安全的重要措施。
    在国务院南水北调工程建委会第六次会议上,李克强明确要求,严格监管建设资金,发挥审计、稽查、检查联动机制作用,确保资金安全。在2012年度工作会上,鄂竟平提出“突出监控管资金”的要求。
    进入高峰期、关键期后,工程建设战线拉长,参建单位增多,资金投入量增大,资金监管任务明显加重,需要采取有力的监管措施。
    国调办不断强化资金监管,确保资金安全无虞。
    一方面完善资金监管体系,建立健全审计、稽查联动制度,充分发挥内部审计和外部审计相结合、年度审计和专项审计相结合、审计监督和稽察监督相结合的资金监管体系的作用,用严格的制度管理资金,做到审计面全覆盖,资金到哪里审计就到哪里。
    另一方面,进一步加大各层次的监管力度。
    要想严格监管资金,先从内审开始。国调办严把审计关口,针对审计中发现的各项问题,加强整改,堵塞漏洞。国调办每年都委托11家会计师事务所,对各项目法人和建设管理单位、征地移民机构的年度工程建设资金和征地移民资金使用情况,进行一次内部审计,对审计中出现的问题,下达审计整改意见书。
    然而,在资金监管中,有的单位重视程度不够,仍存在审计整改意见落实不及时或整改不到位的现象。为此,国调办制定了审计发现问题整改责任追究办法,对问题整改不到位的,按相关要求,对单位负责人进行约谈。
    国调办还动员和布置办机关和事业单位开展年度预算资产财务情况自查,积极配合财政部组织的预算专项检查,并深入开展“小金库”治理工作。
    在做好内审工作的同时,国调办还积极配合审计署的审计工作。
    2012年,根据建委会的要求,审计署对南水北调工程进行了全面审计。国调办党组高度重视,全力做好审计署进点审计的准备和配合工作。在提前组织对全系统资金使用情况内审和问题整改后,努力保障审计署审计工作的顺利开展。
    配合审计署做好审前调查和培训,组织各单位做好审计资料的准备和提供工作,加强与审计工作组的沟通,及时处理审计中发现的问题。并于当年11月底,组织5个检查组,分赴各单位督促检查整改情况,将整改结果报审计署。
    2013年,工程临近尾声,工程建设中不可预见因素造成的设计变更多,工程变更索赔也随之增多。工程建设后期,利益博弈越发激烈,复杂问题和矛盾的处理难度大于以往。需要专门研究处理的特殊问题增多,资金监管难度增大。
    “更严、更细、更深”,是国调办提出的2013年审计工作要求。5月底,国调办通过招标,选择17家中介机构进行年度资金审计工作。要求各单位限期整改审计发现的违纪违规及管理不规范问题。
    11月,对照审计整改意见,国调办又全面考核了17家单位的审计整改情况。经考核,有些问题未完全整改到位。对此,国调办按照《关于建立审计整改责任追究制度有关事项的通知》相关要求,进行了责任追究。
    12月5日上午,包括项目法人、运营机构在内的十几家单位的负责人,汇集在国调办的会议室内,国调办对问题整改不到位的单位集中约谈。
    “现在是工程冲刺收尾阶段,资金安全这根弦始终不能松,哪怕再小的事也要认真对待。”朱卫东说。
    资金使用管理的进一步规范,有效杜绝了重大违法违纪行为,保证了工程建设资金安全。
    重结果 完工验收抓决算
    工程建设完成后,完工财务决算是完工验收的前置条件,也是工程投资控制和资金管理工作的总结,关系到工程投资控制的考核和整个工程竣工财务决算的编制。
    南水北调工程共155个设计单元,决算任务异常繁重。为了保证竣工前决算顺利编报,把所有经济事项都要在决算前处理完毕。国调办商财政部同意,将工程决算分两个阶段进行,即设计单元完工时,先做完工预决算,待整个工程全部竣工时,再编制竣工总决算。为保证完工决算完整准确,所有经济事项都到位,国调办对项目法人编报的每一个完工决算,都委托中介机构专门专项进行审计,并依据审计报告核准。
    在高峰期、关键期的三年中,国调办全力推进已完工项目完工决算工作,坚持报好每一笔账。
    国调办提前部署,通过调研、座谈会、审计整改等方式,积极督促指导项目法人完工财务决算编报工作。并多次组织召开完工财务决算会议,结合工程建设总体安排,制定并不断完善完工财务决算编制计划表,进一步明确了目标任务,分清了责任。同时,督促各项目法人、征地移民机构,根据办公室制定的《南水北调工程竣(完)工财务决算编制规定》编制、上报完工项目财务决算,并开展审计和奖惩考核。
    针对中线京石段工程完工财务决算编制工作情况,进行了专项调研,协调解决决算编制中遇到的困难;针对完工财务决算编制中的问题,印发了《关于进一步做好设计单元工程完工财务决算编制工作的通知》,规范完工项目财务决算编制工作;通过印发《关于规范编制完工财务决算中待运行期管理维护费的通知》,细化待运行期管理维护费在完工财务决算的编制要求;召开完工财务决算工作座谈会,交流工作经验和体会,研究加快完工财务决算编制工作的措施。
    中线建管局制定了一系列加快推进决算工作的举措,并深入一线,定期督办。面对决算中合同遗留问题多、投资数无法确定、项目法人决算审核阻力大、协调任务重等困难,定期到项目建管单位督办,指导、督促建管单位加快财务决算编制工作进度,采取集中讨论、分别交流、深入现场研究等多种方式推动决算工作。
    截至2013年12月,东、中线已有9个设计单元工程的完工财务决算通过国调办的核准。积极推进完工项目财务决算,也为投资控制奖惩考核奠定了基础。
    靠机制 奖励处罚两手抓
    南水北调工程投资数额大,战线长,参建单位多。如何运用机制控制投资,促进进度、质量、安全等工作,十分重要。
    国调办历来重视用机制管事、管人。进入高峰期、关键期后,国调办不断建立和完善各种奖励和约束机制。特别是为了调动各项目法人控制投资的积极性,专门建立了投资控制考核机制(即设计单元工程完工决算核准后,要进行投资控制考核,工程投资控制考核后,该奖的就要奖,该罚的就要罚)。奖罚都要有制度依据。为完善投资控制奖惩办法,规范奖惩考核工作,国调办加大投资控制奖惩考核等经济财务制度的建设力度。研究制定了《南水北调设计单元工程投资控制奖惩考核实施细则》,并赴相关单位开展专项调研,制定一系列办法,确保奖惩制度的落实,发挥了投资节余奖励促进工程建设的作用。
    2012年6月28日,山东段济平干渠工程率先拿到了投资控制节余奖励,成为南水北调工程第一个兑现投资控制奖励的项目。济平干渠工程总投资13.38亿元,共节余5400万元。按照投资控制相关规定,国调办核定了投资节余和投资控制奖励额度,兑现奖励1412.9万元。
    2013年,国调办继续开展投资控制奖惩制度执行情况的调研、概算执行情况分析报告编制的培训、实施现场考核等一系列工作,推进投资控制奖惩办法的落实,兑现投资节余奖励。
    截至2013年年底,国调办共对江苏省具备考核条件的三潼宝、淮安四站等5个设计单元工程进行了考核,兑现投资控制奖励,在南水北调系统起到了重要的示范作用,对激励投资控制、节约建设成本产生了积极影响,推动和加快了已完工项目验收工作的开展。
    此外,针对工程建设进入高峰期、关键期,各项工作都专门组织制定了《项目法人年度目标任务考核办法》和《现场参建单位目标任务考核办法》,亦收到了较好的效果。■

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